L’occupation des sols : l’impact de l’urbanisation

Si l’exode rural a caractérisé l’évolution de l’urbanisation de la Corse jusqu’à la fin des années soixante, il semble que ce processus soit arrivé à son terme. Entre 1982 et 2008, la Corse a vu sa population, et son parc de logements plus encore, augmenter très fortement, avec des taux d’évolution qui sont le double de ceux de la France métropolitaine. En termes de progression de la population (+ 26 %) et du parc de logements (+ 56 %), la Corse occupe la deuxième place des régions métro politaines, juste après le Languedoc-Roussillon.

Immeubles récents à Ajaccio

En l’espace d’une génération, le patrimoine bâti non traditionnel de la Corse a augmenté de façon massive. Ce phénomène a modifié son environnement en raison de son ampleur, de l’importance de l’étalement urbain et du manque de règles cohérentes à l’échelle des territoires. En l’absence de grands complexes industriels et d’importantes infrastructures de transport, l’urbanisation est, parmi les activités humaines, celle dont l’impact environnemental est le plus marquant et le plus durable. Elle est souvent ressentie comme une agression dans une île dont le patrimoine environnemental est reconnu et en grande partie préservé. L’impact paysager des constructions, trop souvent précédées d’importants travaux de terrassement, est accentué par la vigueur du relief qui les rend visibles de très loin. Le patrimoine naturel étant une des richesses principales de la Corse, l’urbanisation des trois dernières décennies et la spéculation qui l’ont accompagnée, sont donc surtout perçues de façon négative.

Pourtant, il n’en a pas toujours été ainsi. Jusqu’à la dernière guerre, les constructions participaient positivement à l’environnement grâce à une implantation respectueuse du relief et des terres cultivables, des volumes simples et des matériaux issus du sol, des murs de soutènement qui structuraient les jardins empêchaient l’érosion et favorisaient la végétation. La cohérence de ce type d’habitat était assurée par un réseau de chemins et de passages qui mettaient l’espace et les lieux publics à la disposition de tous.

L’objectif à poursuivre sera de concilier la nécessité absolue d’offrir à la population un logement décent et celle de préserver le patrimoine naturel. Ces deux objectifs ont pu apparaître comme antinomiques dans un passé récent. Aujourd’hui ils devraient pouvoir converger. C’est à dire que les travaux effectués par les hommes pour aménager leur cadre de vie, pourraient concourir, in fine, à la valorisation du patrimoine environnemental dont ils font eux-même partie.

L’utilisation de l’espace

Les espaces dits artificialisés sont, pour partie, soustraits à l’activité agricole. Ils amputent et morcellent le milieu naturel et altèrent la biodiversité. La base de données Corine Land Cover apporte des informations pertinentes en terme d’évolution : les territoires artificialisés représentaient une proportion de 1,9 % de la surface totale de la Corse en 2006, en extension de 2 % par rapport à 2000. En France métropolitaine, les territoires artificialisés représentaient en 2006 une proportion de 5,1 %, en extension de 3 % par rapport à 2000. La superficie de territoire artificialisé par habitant est de 540 m2 par habitant en Corse et seulement de 440 m2 en France métropolitaine.

Les terres agricoles ne représentent, en Corse, que 12 % de l’espace. Ce chiffre, sans doute sous-estimé en raison de la pratique d’un élevage extensif dans les espaces classés comme naturels, reste loin cependant des 60 % de terres consacrées à l’agriculture en France métropolitaine. Il est donc essentiel de préserver un espace agricole réduit face un phénomène d’artificialisation, encore limité, mais qui évolue de façon sensible.

L’étalement urbain

La définition officielle de l’étalement urbain correspond à une croissance de la surface urbanisée plus rapide que celle de la population. Ce phénomène a concerné la Corse depuis les années soixante, en raison, d’une part, de la diminution de la taille des ménages qui a fait croître le parc de logements bien plus vite que la population, et d’autre part de la consommation foncière (les logements sont établis sur de grandes surfaces). À cela s’ajoute le développement des résidences secondaires qui consomment de la surface sans apporter de population résidente. Leur taux en Corse (35 % en 2009) est sans commune mesure avec celui des autres régions : France métropolitaine, 10 %, Languedoc-Roussillon, 20,8 % et Provence-Alpes-Côte d’Azur, 16,6 %.

De nombreux éléments d’appréciation tels que le dynamisme de la construction et la superficie des parcelles bâties semblent indiquer que ce phénomène se poursuit. Il conviendrait donc d’en faire une évaluation précise. Pour la plupart des urbanistes, l’étalement urbain est préjudiciable car il consomme une ressource non renouvelable (l’espace naturel agricole et paysager), génère des coûts élevés d’infrastructure (routes, canalisations, câbles) et de services (courrier, enlèvement des ordures, ramassage scolaire, défense contre les incendies). Il participe, en outre, à l’imperméabilisation des sols. Les habitants des zones urbaines étalées consomment deux ou trois fois plus d’énergie que ceux des zones denses et contribuent ainsi fortement aux émissions de gaz à effet de serre. En Corse, l’incidence de ces effets négatifs est accrue en raison d’un mode d’urbanisation peu coordonné par les collectivités locales, conséquence d’une longue absence de politique foncière et du manque de véritables objectifs d’aménagement. Les logements collectifs ont été édifiés sans tenir compte de leur desserte. La voirie, établie a posteriori, se fraie un passage entre les immeubles, quand cela est possible. La mise en place de transports en commun est devenue un véritable casse-tête avec, au bout du compte, un niveau de service trop faible pour constituer une alternative à la voiture particulière. Les maisons individuelles partent à l’assaut des montagnes et du littoral dans un dédale de voies d’accès, compliquant la mise en œuvre de tous les services et aggravant fortement la facture énergétique.

D’autres difficultés sont inhérentes à la Corse. L’une tient à la géographie très fragmentée de l’île et à la vigueur des particularismes qui mettent en exergue la nécessité d’une action publique coordonnée. L’autre tient au découpage communal. Dans la plaine orientale, les territoires communaux prennent la forme de lanières qui s’étendent depuis la montagne perpendiculairement au rivage. La zone urbanisée se développe de façon extensive, le long de la route côtière. Elle prend toutes ces communes en enfilade, de façon indistincte, au mépris de tous les principes de la planification urbaine.

Cependant, la position, découlant des objectifs des lois « Grenelle » [voir ci-dessous], qui tend à privilégier l’habitat collectif et la mixité sociale et fonctionnelle, ne doit pas être dogmatique car le modèle de la maison individuelle constitue un type d’habitation recherché par une large majorité des ménages, conformément au processus d’individualisation qui a marqué la société à partir des années soixante. Ainsi, les préceptes du développement durable devront être adaptés à une géographie et une culture spécifiques. C’est la qualité du projet qui pourra emporter l’adhésion de ceux qui vont y vivre et seront les véritables acteurs de sa durabilité.

Urbanisation du cordon lagunaire de la Marana

Les lois « Grenelle »

La loi dite « Grenelle 1 », dans son article 7, a inscrit dans les objectifs du droit de l’urbanisme la lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles et la lutte contre l’étalement et la déperdition d’énergie avec une gestion économe des ressources et de l’espace. La loi dite « Grenelle 2 », dans ses articles 17 et 19, impose aux documents d’urbanisme (schémas de cohérence territoriale et plans locaux d’urbanisme) de présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pendant les dix dernières années et de justifier des objectifs chiffrés de limitation de cette consommation.

Afin d’offrir une alternative à l’étalement urbain, les lois « Grenelle » prévoient d’encourager les collectivités territoriales à réaliser des opérations exemplaires d’aménagement durable. Il pourra s’agir de programmes d’innovation énergétique, architecturale, paysagère et sociale, en continuité avec le bâti existant. Ces programmes intégreront dans leurs objectifs la préservation et la rénovation du patrimoine, le développement des transports en commun et des modes de déplacement économes en énergie, la prise en compte des enjeux économiques et sociaux, la réduction de la consommation de l’espace et la réalisation d’écoquartiers.

Au vu du constat que l’on peut faire sur l’urbanisation des trente dernières années, la prise en compte de ces objectifs, dans leur ensemble, constituerait une inflexion majeure dans les pratiques urbanistiques de la Corse.

Les objectifs de la Collectivité territoriale de Corse

Immeubles en construction à Ajaccio

Les propositions de la Collectivité territoriale de Corse concernant le développement durable de l’île visent à garantir un aménagement équilibré et harmonieux, la cohésion territoriale, l’équité sociale, la préservation de l’environnement ainsi qu’un véritable développement économique.

Par sa politique du foncier et du logement, la Collectivité territoriale de Corse s’engage à mettre en œuvre, d’une part, les mesures nécessaires pour favoriser l’accès au logement pour tous par l’accroissement et la diversification de l’offre selon une répartition territoriale équilibrée et, d’autre part, une stratégie foncière permettant de lutter contre la spéculation et de maîtriser l’espace au service d’un projet de développement économique et social.

Les documents de planification

Les quatre principales orientations de l’État en matière d’aménagement (la prise en compte des risques naturels et technologiques étant bien évidement un préalable) sont les suivantes :

assurer la prise en compte et la conciliation des objectifs de production de logements et de préservation des ressources naturelles dans les documents de planification et d’urbanisme (objectif « Grenelle ») ;
promouvoir des documents d’urbanisme volontaristes à des échelles plus larges (SCoT sur les bassins de vie et PLU intercommunaux);
mettre en œuvre l’urbanisme de projet et promouvoir les formes urbaines denses et de qualité, économes de l’espace et des ressources;
impulser l’émergence de nouveaux projets de type « éco-quartiers ».

En Corse, les documents de planification se sont essentiellement développés à l’échelle communale : plan d’occupation des sols (POS), plan local d’urbanisme (PLU) et carte communale.

Au niveau intercommunal, un schéma de cohérence territoriale (SCoT) a été prescrit en Balagne et le territoire du pays ajaccien (CAPA), souhaite également se diriger vers ce type de démarche.

II existe un POS intercommunal au niveau du Cap Corse (1989) qui devrait être remplacé par un PLU intercommunal à terme.

Près de 39 % des communes, représentant près de 81 % de la population, disposent d’un document de planification opposable.

À terme, au vu des procédures en cours, 223 communes (sur 360 en Corse, soit près de 62 %) disposeront d’un document de planification :

140 communes disposent déjà d’un document de planification opposable (PLU, POS, carte communale);
22 communes ne disposant pas de document d’urbanisme se sont lancées dans l’élaboration d’un PLU;
61 communes ne disposant pas de document d’urbanisme se sont lancées dans l’élaboration d’une carte communale.

Enfin, il convient de noter l’annulation de plusieurs documents d’urbanisme pendant l’année 2011, principalement en raison du non-respect de la loi « Littoral ».

Le parc de logements

L’INSEE a dénombré en 2008, en Corse, 208 602 logements dont 127 711 résidences principales et 73 142 résidences secondaires. La très forte proportion de résidences secondaires est la caractéristique principale du parc de logements de la Corse (35 % du total des résidences).

Les logements individuels sont majoritaires (51,7 %) mais relativement moins nombreux que dans l’ensemble de la France métropolitaine.

La répartition des logements par tranche d’âge sur l’ensemble de la Corse ne fait pas apparaître de différence notable par rapport à la moyenne nationale.

Le littoral et l’intérieur

Il existe de fortes différences structurelles entre les communes des deux agglomérations principales, les autres communes littorales et celles de l’intérieur (celles qui n’ont pas de façade maritime), mais il serait exagéré de considérer que le littoral se développe alors que l’intérieur régresse.
Sur la période 1982-2008 la population de la Corse a augmenté, de 21 % dans les deux communautés d’agglomération, de 40 % dans les communes littorales (hors communautés d’agglomération) et de 15 % dans les communes de l’intérieur. La croissance du nombre de résidences principales est liée à celle de la population et au phénomène de desserrement des ménages dont la taille diminue. Ainsi, le nombre de résidences principales s’est accru de 50 % dans les communautés d’agglomération, de 86 % sur le littoral et de 32 % dans l’intérieur. Ces écarts sont amplifiés par rapport à l’évolution de la population du fait de la forte décroissance de la taille des ménages dans les communes littorales et dans les agglomérations, alors que cette taille était déjà faible dans l’intérieur et qu’elle a assez peu évolué depuis.

Dans les communes littorales, mises à part les deux agglomérations, le taux de résidences secondaires est de 48 % et il a tendance à s’accroître. La proportion de résidences secondaires reste extrêmement élevée dans les communes de l’intérieur, elle se maintient autour de 44 %. Il y a 7 % de résidences secondaires dans la communauté d’agglomération de Bastia et 13 % dans celle d’Ajaccio.

Le paramètre identifiant de la façon la plus nette le parc de logements des communes de l’intérieur de la Corse est la part des logements anciens : 57 % d’entre eux ont été construits avant 1949, cette part n’étant que de 18 % dans les communes littorales et dans les communautés d’agglomération .

La qualité du patrimoine ancien

Nonza, village classé du Cap Corse

La Corse conserve un patrimoine exceptionnel d’architecture rurale. Ces réalisations, qui ont vu le jour dans des temps difficiles, participent d’une volonté collective aujourd’hui disparue et sans laquelle il sera difficile de satisfaire aux objectifs optimistes de l’aménagement durable. Elles sont menacées par l’exode rural, l’indivision et la méconnaissance de leur valeur.

Voir le chapitre "Les paysages et le patrimoine bâti".

Les qualités thermiques du bâti ancien sont inégales, mais certains éléments techniques méritent d’être relevés : fenêtres avec contre-volets intérieurs et volets extérieurs, toitures doublées d’un platelage et isolées par des éléments végétaux. En outre, la production des matériaux de construction ne nécessitait que très peu d’énergie. Devant la dégradation de ce patrimoine traditionnel dont l’exemplarité pourrait éclairer l’urbanisation future de la Corse, il serait nécessaire de prendre des mesures conservatoires et de multiplier des actions éducatives :

assurer des formations à l’aménagement urbain et au patrimoine pour les décideurs et pour les entreprises.;
poursuivre la sensibilisation dès le plus jeune âge et l’élargir aux différentes classes d’âge dans un processus intergénérationnel (dans le cursus scolaire) ;
ouvrir au public des maisons témoin comme il en existe encore (mais pour combien de temps ?) dans les diverses micro-régions;
poursuivre le développement de parcours de découverte patrimoniale comme par exemple les sentiers du patrimoine.

La construction neuve

Lotissement en construction à Santa-Lucia-di-Moriani

La construction de logements neufs est très active. Actuellement 6 000 logements sont accordés annuellement par les services instructeurs. Rapporté à la population ce chiffre place la Corse très largement en tête des régions françaises.
Les logements collectifs représentent 52 % des logements ordinaires autorisés en Corse, ce taux est supérieur à celui que l’on observe pour la France métropolitaine (46 %). Le type de construction adopté actuellement de façon majoritaire en Corse est donc celui des régions fortement urbanisées. Cette caractéristique découle de l’expression d’une demande localisée dans les secteurs urbains et péri-urbains et du renchérissement des terrains à bâtir. Selon les chiffres recueillis pour l’année 2010, les logements individuels construits en Corse sont établis sur de grandes parcelles (1 600 m2). Les énergies renouvelables, seules ou associées à un autre mode, équipaient, en Corse, 43 % des maisons individuelles construites en 2010.

L’éco-construction : une nécessité pour s’adapter aux changements climatiques

Le secteur du bâtiment représente en Corse 42 % des émissions de gaz à effet de serre et 41 % de la consommation énergétique. Diviser par quatre les émissions françaises de gaz à effet de serre à l’horizon 2050 est un objectif ambitieux et volontariste engagé par la France, mêlant un ensemble de considérations sociétales, techniques, technologiques et économiques avec en toile de fond des enjeux majeurs pour les pouvoirs publics.

Accompagnement et formation

Une étude de la Cellule économique régionale Corse pour le BTP réalisée pour les deux Maisons de l’emploi d’Ajaccio Pays Ajaccien et Sud Corse fait apparaître que le dispositif d’offre de formation est complet et adapté aux exigences du « Grenelle » tant au niveau de la formation initiale que continue. Cette étude a aussi permis de mesurer la prise en compte par les entreprises de la nécessité de se former sur les thématiques « Grenelle ». Ainsi, parmi les thèmes de formation proposés, les plus prisés sont ceux qui touchent aux normes et réglementations (RT 2012) et aux énergies renouvelables.

L’accompagnement par l’Office d’environnement de la Corse des deux premiers agendas 21 micro-régionaux a permis de constater que les collectivités locales qui développaient des démarches coordonnées en matière d’amélioration de logement (cela a été le cas sur Bonifacio et sur le Pays de Balagne), disposaient d’un cadre favorable à la rénovation énergétique de parcs de logements existants et ce sur plusieurs années, à partir du moment où existait une équipe d’animation en charge du diagnostic et de la programmation des travaux. De la même façon, peut être engagé le regroupement des artisans locaux pour une formation sur les matériaux et les économies d’énergie. Les partenariats organisés au niveau des agendas 21 entre les collectivités locales volontaires porteuses de la démarche, le PACT Corse, les points Info Énergie, les chambres consulaires et la Direction déléguée à l’énergie permettent de coordonner les actions d’information, de formation et le financement groupé des travaux.

Estimation du coût des travaux de rénovation du parc

Immeubles en construction à Aleria

Une étude de la Fédération française du bâtiment FB et du COSTIC a défini les différentes interventions à mener sur les logements et a permis de recenser les travaux à réaliser pour chaque type de logement, que ce soit pour la structure du bâtiment ou les systèmes énergétiques. Le montant cumulé des travaux possibles est légèrement supérieur à deux milliards d’euros. Les travaux de rénovation dans les résidences secondaires représentent un potentiel de 860 millions d’euros contre 1,1 milliard d’euros dans les résidences principales. Toutefois, il peut sembler légitime de penser que les résidences secondaires seront moins sujettes à rénovation car moins utilisées ou utilisées en période estivale.

Les éco-matériaux

Immeubles en construction à Ajaccio

La rénovation écologique du parc de logements en Corse, suite aux renforcements des législations en matière énergétique (RT 2012), pose aussi la question de l’accessibilité aux éco-matériaux. Cette rénovation écologique peut être coordonnée au niveau local dans le cadre de programmes concertés de type OPAH Énergie ou agendas 21. Le potentiel de la filière bois locale a été remis très récemment au cœur de la problématique environnementale, et notamment en vertu de la loi « Grenelle » qui favorise l’emploi du bois comme matériau et combustible.
On constate également, d’après plusieurs études micro-régionales menées par l’OEC et le BRGM, une disparition des carrières d’extraction des matériaux locaux et le recours de plus en plus fréquents à des matériaux exogènes. Cette situation a conduit le ministère de la Culture à envisager de nouvelles possibilités d’extraction prévoyant les prélèvements temporaires dans le cas de restauration de bâtiments anciens dont l’intérêt patrimonial ou architectural justifie que celle-ci soit effectuée avec leurs matériaux d’origine.

Caractéristiques principales
Beaucoup d’espaces préservés et une meilleure prise en compte des enjeux par les politiques
81 % de la population et 39 % des communes disposent d’un document de planification opposable
Entrée en vigueur de la Réglementation thermique 2012
Importance d’un patrimoine ancien de qualité, mais gravement menacé par l’indivision, l’exode rural et la perte des repères architecturaux qui s’imposaient au moment de leur construction, la perte des savoir-faire et l’absence de matériaux locaux
Urbanisation rapide, consommatrice d’espace et non maîtrisée
Forte pression spéculative sur le littoral au détriment de l’agriculture, des espaces naturels et de la biodiversité
Implantation diffuse génératrice de surcoûts, sans cohérence avec le réseau routier et la desserte par les transports en commun
Architecture contemporaine, dans l’ensemble, sans spécificité ni recherche de continuité avec l’existant
Neutralisation de l’action de la puissance publique par la multiplicité des particularismes locaux
Parc de logements marqué par une forte proportion de résidences secondaires (35 % du total)
Importance du nombre de constructions neuves en regard de la population
Difficultés de formation des entreprises de bâtiment dues à leur faible taille et à un turn-over important, au regroupement de formations dans des centres alors qu’il convient de les délocaliser, et au nombre exigé de participants aux formations (de 8 à 10) trop élevé
Parc de logements construit à 50 % avant l’existence d’une réglementation thermique
Tendances évolutives
Marché de la rénovation énergétique important pour les entreprises compte tenu de l’état du parc
Offre de formation conséquente et adaptée en augmentation depuis plusieurs années
Adaptation progressive des métiers aux exigences du « Grenelle »
Évolution en cours de la taxation des successions
Augmentation des prix du foncier qui profite aux détenteurs de terrains mais empêche une forte proportion des ménages insulaires d’accéder à la propriété de leur logement
Un réel besoin de logements, mais des perspectives limitées dans un contexte de crise financière

Point positif Point négatif